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厦门监管局:亮财会监督利剑 强财经纪律意识
加强财会监督工作的学习调研报告

  2020年1月13日,习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表重要讲话,指出:要以党内监督为主导,推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。这是党和国家最高领导人为新时代完善党和国家监督体系指明了方向,从完善国家治理体系角度对加强财会监督、把财会监督作为完善党和国家监督体系重要组成部分的首次重要论述,把财会监督提高到一个新的政治高度。

  一、充分认识新形势下加强财会监督的重要意义

  (一)加强财会监督是完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。习近平总书记指出,要完善党和国家监督体系,使监督体系契合党的领导体制,融入国家治理体系,推动制度优势更好转化为治理效能。要以党内监督为主导,推动包括财会监督在内的各类监督有机贯通、相互协调。这既是对财会监督在党和国家监督体系中的新定位,也赋予了财会监督新内涵,提出新要求,同时也意味着财政部门将承担更重大的政治责任、更光荣的历史使命。从国家治理体系的视角看,财政是国家权力运用实施体系的物质核心和经济基础,是国家权力制约监督系统的核心领域。财政部门形成横向、纵向的联动机制,充分发挥财会监督的牵头作用,整合财会监督资源,进一步健全制度、完善体系,强化财会监督的政治性,切实融入国家治理体系,打造新形势下的“财会监督”一张网、一盘棋,齐心协力推动财会监督的制度优势更好转化为国家治理效能。

  (二)加强财会监督是建立现代财政制度的重要保障。党的十八届三中全会指出,财政是国家治理的基础和重要支柱,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。加强财会监督,有利于提高财政资金绩效,有利于构建预算、执行、监督相互协调、相互制约的权力运行机制,有利于提高社会诚信和政府公信力,推进经济领域源头治本防止腐败,实现财会领域治理体系和治理能力的现代化。市场经济越发展,会计工作越重要;财政改革越深入,财会监督越有为。改革开放以来特别是党的十八大、十九大以来,伴随着财政和会计改革的不断深化,在财政预算审核监督、扶贫资金监管、财政资金绩效评价、减税降费政策监督落实、地方政府债务风险防范、会计信息质量专项检查等诸多方面,财会监督发挥着越来越重要的作用。以往的实践证明,财政体制改革赋予财会监督新的职责任务,财会监督有力支持了财政体制改革的推进和财政管理效能的提升。

  (三)加强财会监督是严肃财经纪律、规范市场经济秩序的重要手段。加强财会监督是贯彻中央重大决策部署的重要抓手,是严肃财经纪律、规范市场经济秩序的重要手段。就近年来开展的预算监管工作和会计监督检查来看,一些行政、企事业单位仍存在预算管理松弛、资产管理不严、财务管理薄弱、会计信息不实等问题。通过加强财会监督,认真履行财会监督法定职责,落实“放管服”工作要求,优化监管方式,改善和加强事前审核、事中监控,严肃财经纪律。打造阳关财政,防范廉政风险,维护充满活力、规范有序的市场经济秩序。

  二、准确把握新形势下财会监督的定位和职责

  新形势下的财会监督,党和国家赋予了新的定位和新的职责,财会监督定位和职能作用,已不再是传统上检查财务及违纪资金等单纯的专业工作,而是要站在从严治党、强化对权力运行的制约和监督的高度来认识、定位和履职,要一以贯之到各项财政管理工作之中,让财会监督切实融入国家治理体系,推动制度优势更好地转化为国家治理效能。

  新形势下的财会监督,是为了促进经济社会健康发展、为了实现社会公众利益最大化目标、为了促进社会资源有效配置,促进价值创造,维护利益相关方的合法权益,由政府有关部门、社会中介组织和单位及企业自身,根据法律法规的规定,对宏观和微观的经济活动、经济业务和会计行为进行事前参与、事中跟踪和事后检查、评价的系统性监督活动,通过穿透式监督,防止经济和会计事务上的违法行为。

  新形势下的财会监督,是财政部门依法依规对财政活动、财政资金和会计活动进行的监督,包括财政监督和会计监督两项行政职能。财政监督应按照新《预算法》的制度设计和建立现代财政制度的要求,加快推进向全过程全方位全口径信息化监督的制度安排和技术支持,合规性和有效性并重,积极纠正财政管理过程中的偏差,保证财政管理工作有效进行。财政监督的主要职责是财政部门对财政管理过程中政府的行为活动以及财政资金的使用进行行政监督,监督方式包括审核、审批、征收监缴、监控、核查、检查、绩效评价、调查研究等。会计监督改革要以提升国家治理能力为落脚点,以理顺经济和社会秩序、协调利益关系为最终目标。其主要职责是政府授权财政部门依法对社会各类会计主体各项会计活动进行监督,监督方式主要采取检查、核查、约谈、调查研究等。以《会计法》为统领的会计监督法律框架下的“三位一体”会计监督体系中,政府会计监督是“元治理”,是国家治理的重要手段,是法律赋予财政、审计、税务、人民银行、银行保险监管、证券监管等政府部门的监督职责,其中,财政部门是政府会计监督的核心。

  三、新形势下财会监督工作中存在的问题

  (一)财会监督目标狭隘。虽然当前的财会监督开始关注惩治腐败、问责问效、诚信建设等社会需求,但是经济监督的基本特征并未显著改变,仍更偏向规范财会行为、防范违法违规行为、提高会计信息质量方面上,没有很好地响应社会主义市场经济体制和现代企业制度建设的需要,目标尚未真正转向以协调利益关系为根本目标的国家治理上来。

  (二)财会监督主体权责界定模糊。在实地调研过程中,各调研单位普遍反映当前财会监督存在的问题是重复监管。这一问题就是由目前财会监督存在多个监督主体,且各个主体的监督权责界定模糊而造成的。虽然在监督范围上对各监督主体进行了划分,但在实际工作中,各个主体的监督职能常常存在不同程度的重叠。这些监督主体在地位上是平行的关系,依据相应的法律法规对监督对象实施监督。这就容易造成多头监管的局面,既增加了监管成本,造成监管资源的浪费,又导致监管对象疲于应付,不利于提高财会监督工作的质量和效率。

  (三)财会监督机制落后。财会监督整体上还是停留于检查财会资料式的事后检查和处罚状态,对社会经济发展中的大问题、对促进资源配置式的新兴监督重视不够,对事前监督和事中监督重视不够,通过穿透式监督,透过财会信息监督经济活动,维护产权秩序和产权所有者合法权益的监督活动做得不够。

  (四)法律法规建设有待提升。新形势下的市场经济瞬息万变,随着经济体系改革的不断推进,市场更加多元复杂,新方式、新情况层出不穷,而财会监督的法律法规未能及时补充完善。许多能够管辖制约新经济活动的法律尚未健全甚至还未起草。因此,针对许多新兴的经济活动,缺乏健全完善的监督机制。此外,当前与财会监督有关的法规制度散落于财政部的部门规章和规范性文件当中,比如《财政部门实施会计监督办法》、《财政检查工作规则》等,立法层级较低,法律约束力较弱。

  (五)财会监督“三位一体”各有缺陷。一是内部监督流于形式。从体制层面来看,内部控制存在体制不完善问题,影响内部管理工作效率。首先,许多单位主体的内控体系“名存实亡”,内控制度不够严谨、科学、完善,存在许多制度漏洞;其次,在内控过程中执行力不足,常常“纸上谈兵”,真正措施往往无法实施;再次,单位主体内部部门不能“未雨绸缪”,而是更注重一项活动的事后控制,造成了极大的风险隐患;最后,“一言堂”是通病,管理层凌驾于内控之上,内控制度的监管力完全发挥不出来。二是社会监督作用有限。当前财会监督中的社会监督主要是指注册会计师行业监督。但由于注册会计师审计是一种鉴证服务,与被审计单位之间存在的利益关系,无法真正实现超然独立。此外,众多会计师事务所,执业质量参差不齐,个别注册会计师职业道德素质不高,导致了审计结果的有效性大打折扣,对整个注册会计师行业对企业进行有效的监督也造成了一定的影响。三是政府监督力量薄弱。财会监督对象点多面广,政府监管力量有限。受其限制,在检查工作中,大部分需要借助专业人员协助检查。由于外部借调人员的背景和经验有所不同,对相关政策的执行把握标准不一,对一些问题的理解与认识不统一,可能会影响检查的效率和效果。

  四、新形势下加强财会监督的几点建议

  (一)完善财会监督机制。财会监督机制是指财会监督体系的结构、功能及其相互关系,包括内部监督与外部监督各自的功能及其相互关系,政府财会监督、注册会计师财会监督以及新闻媒体监督等各自的功能及其相互关系。在财会监督机制中,财政部门应树立大监督的全局观,发挥统领作用和协同效应。在严格履行法律赋予的财会监督职责的基础上,继续研究完善财政部门主管、政府各职能部门分工协同、社会审计作用有效发挥、财务人员依法核算的财会监督模式,并相应完善财会监督规章制度。对财政部门及其他职能部门实施的财会监督,按照“有机贯通、相互协调”的原则,进一步研究厘清边界,做到有统有分、有主有辅、有专项监督有日常监督、有联合检查有成果互认,既有力加强财会监督,又避免重复检查和监督资源的错配与浪费。加强与人大监督、纪检监察、审计监督的协作,相互补充、相互协调、相互促进,共同提高财会监督成效。加强与业务主管部门协作,充分发挥主管部门对下属单位的内部监督作用,防微杜渐,加大内部整改力度,减少外部监督的压力。加强与其他监管部门的协作,建立工作机制,搭建信息共享平台,减少重复检查,提高监管效率。构建事前、事中、事后一体化的财会监督模式。由过去的事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变,把财会监督贯穿于财会活动的各个环节,并随着财会管理制度改革的推进,提高监督管理的系统性、完整性和先进性;同时建立责任追究制度,加强成果运用,逐步形成财会监督与决策、执行相互协调、相互制约、相互促进的工作格局。

  (二)完善内部控制制度和内部监督制度。完善单位内部控制制度,建立健全内部监督体系,加强自我检查和内部稽核,向市场提供有效经济活动信息,有助于优化资源配置和宏观经济决策。首先管理者应转变观念,重视并推动内部监督工作的完善,宣传和普及内控监督的重要性,树立内部监督意识,营造良好的内部监督氛围。同时,引入国家对内控监督的相关要求,完善内控监督体系,明确内部监督部门及工作职责,明确监督目标,细化监督制度,规范内控监督流程和标准,依据岗位分离原则,落实内控监督责任。

  (三)积极构建社会监督机制。目前要逐步提升注册会计师独立性,完善会计师事务所聘用机制,对执业发展环境进行全面优化促使审计人员能保持良好独立性。其次要逐步强化职业道德规范,完善各项法律法规。强化激励约束机制,保障会计审计工作全面发展。推动公众监督发挥积极作用。公众监督的覆盖面广,信息来源更加充分,可以为财会监督提供更多的及时有效的信息。一是拓宽公众监督的渠道。加强信息公开,可以在财政、税务、审计等部门网站或政府网站设置专门的投诉渠道,并公示处理结果。二是完善公众监督制度。为了使公众监督发挥效用,避免恶意举报加重相关部门的工作负担,扰乱监督秩序,制定相应的公众监督制度大有必要。制度的制定要做到有序引导,惩戒明确。三是配备公众监督的秩序管理部门。要更好的维护公众监督的秩序,必须明确行政主体。只有明确主体才能做到管理有序,执法必严,违法必究。

  (四)完善法制体系,细化处罚规定。吸收借鉴西方国家财会监督立法成功经验,提升立法整体水平,实现财会法律法规统一化发展,不受到外部影响因素限制,建立更加稳定的会计法律法规体系,突出财会监督的可执行力和处罚的震慑力。加大违法行为的法律执法和处罚力度,提高造假成本。将财会违法行为纳入国家诚信体系总体建设,实行“黑名单”制度,实施多部门联合惩戒。

  (五)加强财会审计人才队伍建设。人才是一切事业发展的基础,一支具有高度责任意识、敬业勤勉,且专业训练有素、职业道德优良的财会审计人才队伍是加强财会监督工作的重要一环。应进一步加强和完善财会审计从业人员的继续教育,创新培训方式,健全培训体系。把党和国家监督体系有关法律法规列入重点培训内容,增强个人遵纪守法的自觉性。要重视专业技术,更要强化职业操守,加强财会审计从业人员的职业道德建设,为加强财会监督工作打下坚实的基础。

  (六)提高信息化水平。当今社会已步入信息化时代,财会监督的成效一定程度上取决于信息化的推广应用。目前财会监督的信息化建设虽然取得了一定成效,但与时代相比还有很大差距,应与时俱进加以完善。一是提高财会监督大数据运用水平和加强信息化平台建设。二是提高财会监督专职机构自身信息化水平,完善升级现有的监督管理信息系统和监督检查工作软件。三是继续加大政府信息公开力度,扩大公开范围,提高信息公开的及时性、完整性和真实性,创新公开方式,确保公民知情权,提高财会监督的群众和媒体参与度。

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发布日期:  2020年07月09日